Puisque le sujet de l'organisation territoriale de l'Education Nationale est à nouveau débattu pour d'éventuelles évolutions, voici ma contribution, déjà publiée lors de la campagne présidentielle.
Pierre-Yves Duwoye
 
Fédérer les entités d’enseignement en réseaux territoriaux
 
Les réseaux scolaires français sont beaucoup trop dispersés sur le territoire national, notamment dans le premier degré. Avec environ 52 000 écoles réparties dans 22 000 communes, et plus de 11 000 établissements du second degré, la France bat tous les records des pays développés.

Cette dispersion a un coût. En 2011, l’Institut Thomas More, un « laboratoire d’idées » libéral, a réalisé une analyse comparative de la dépense publique en France et en Allemagne[1].

Elle part d’un constat. Dans le primaire, il y a deux fois moins d’enfants par école en France (100 par rapport à 200 parce qu’il y a 24% d’enfants scolarisés en plus, mais 2,3 fois plus d’écoles). Dans le secondaire, il y a en moyenne 500 élèves par établissement du second degré, soit 40% de moins qu’en Allemagne (26% de collégiens et lycéens en moins, mais 4% d’établissements en plus).

En se mettant « au niveau de standards allemands », l’économie serait de 3,17 milliards d’euros dans le primaire et de 7,6 milliards dans le secondaire. Avec toutes les réserves sur ce type de chiffrage, et quand bien même ne pourrait être réalisée qu’une partie de ces économies, si elles étaient réinvesties vers ceux qui ont consenti ces efforts, les performances pour les élèves en seraient améliorées.
 
Regrouper les écoles primaires au sein des EPCI

Dans le premier degré, les ¾ des écoles ont 5 classes et moins[2] (une classe par niveau). Ces moyennes masquent une forte disparité entre départements.

Cet éparpillement, vécu par les élus comme une richesse, est une énorme faiblesse et crée des inégalités qui ne cessent de s’accroître entre entités d’enseignement.

A ce sujet, on peut citer une communication de Xavier Darcos en 2003 :

« Sans mettre en cause la qualité de l'enseignement assuré par les maîtres, force est de constater que les petites écoles, le plus souvent situées en zone rurale, rencontrent un certain nombre d'obstacles pour répondre aux exigences actuelles en matière de scolarité :

-                 Faute de pouvoir travailler en équipe, les maîtres courent le risque de l'isolement ; il est bien difficile de faire fonctionner l'organisation en trois cycles de la scolarité primaire ; les dispositifs d'aide et de soutien, qu'il s'agisse de la lutte contre l'illettrisme, de l'appui à l'enseignement des langues, de l'intégration des élèves handicapés, ont du mal à se déployer dans un tissu scolaire atomisé ;

-                 Il n'est pas aisé, pour ces écoles à petits effectifs, situées dans des communes aux ressources limitées, d'accéder aux équipements qui sont aujourd'hui un appui indispensable pour les enseignements : matériel informatique, bibliothèque dotée d'un fonds important, tant dans le domaine documentaire que dans celui de la littérature de jeunesse, matériel pour l'expérimentation scientifique, installations sportives, équipements culturels… ;

-                 La gestion de ces petites écoles est assurée dans des conditions difficiles, tant du fait que leurs directeurs ne disposent pas d'une décharge d'enseignement, qu'en raison de l'absence de personnel administratif permanent dans les petites communes. »

Il va m’être objecté que c’est l’argumentaire d’un ministre de Droite qui voulait faire des économies. Qui peut nier cependant que c’est une réalité, à des degrés divers dans 40 départements de cette « France périphérique » et qui ne s’est pas améliorée ! Il faudrait ajouter deux éléments.

Dans la moitié des écoles de France, qui ont moins de 4 classes, il faut organiser des classes multi-niveaux[3]. Certes, elles peuvent être des points d’appuis pédagogiques mais posent tout de même de redoutables problèmes parce qu’on peut rarement les caler sur les cycles, sans compter que les programmes ne les prennent pas en compte et que peu de formations sont prévues pour accompagner les professeurs. Combien d’exemples d’élèves de CP repartis dans deux ou trois classes multi-niveaux d’écoles proches de quelques kilomètres et qui seraient dans de meilleures conditions d’apprentissage dans une classe homogène.

Dans les petites écoles la question du remplacement des professeurs devient rapidement insoluble quand par exemple, comme en Creuse, les ¾ des écoles ont moins de 3 classes, sauf à disposer d’un potentiel de remplacement d’au moins 12%.

Le ministre Xavier Darcos tirait comme conclusion de son constat qu’il fallait favoriser la constitution de réseaux d’écoles. Cette proposition reste d’actualité a minima mais il faut progresser dans trois directions : regrouper les écoles primaires au sein des EPCI, imposer la mixité au collège par la loi, si nécessaire, et faciliter la mise en réseaux des écoles et des collèges.

Il faut rassembler les écoles dans des Regroupements Pédagogiques Intercommunaux (RPI)[4]. Des conventions dites de ruralité ont été signées dans cet objectif. Forts de cet outil, les Inspecteurs d’Académie se sont efforcés, en jouant les « marieuses », de rapprocher certaines municipalités pour constituer un réseau ou se regrouper en un seul lieu, mais les résultats sont faibles, sans qu’ils aient ménagé leur peine. Ce travail de restructuration du réseau des écoles mobilise excessivement les IA car leurs interlocuteurs sont trop nombreux et défendent des intérêts trop particuliers.

Il leur faudrait désormais traiter avec les EPCI[5], regroupement de communes qui ont décidé d’avoir un destin commun dans nombre de domaines. L’enseignement scolaire peut être l’un d’eux. Ces établissements publics sont des instances dotées d’une gouvernance politique qui peut procéder à des arbitrages internes et prendre des décisions qui engagent toutes les communes de leur territoire. En leur sein, les EPCI peuvent contribuer à réduire les écarts de dotations des communes aux écoles. S’agissant des réseaux d’écoles, des accords pourront plus efficacement être passés par exemple avec les 26 EPCI de la Dordogne, là où l’IA devait traiter avec 520 communes. Dans ce cadre, il n’appartiendrait plus à l’IA de dessiner directement le réseau des écoles d’un EPCI mais de négocier avec lui sur des éléments plus globaux, à partir de critères partagés et en fonction des contraintes budgétaires pour aboutir à une proposition de l’établissement public. Le dernier mot reviendrait néanmoins à l’IA parce qu’il dispose des moyens.

Nombre de communes ont transféré aux communautés la compétence enseignement scolaire. Il faudrait que l’Etat encourage ce transfert au travers de la DGF.

Il serait néanmoins souhaitable dans un souci d’équité que la loi l’impose, dans un calendrier à fixer[6].
 
Imposer la mixité au collège par la loi si nécessaire

La carte des collèges est à retravailler avec les conseils départementaux en toute lucidité pour traiter deux questions, celle des petites structures et celle de la mixité sociale.

La question des petits collèges doit être abordée de front. Car, quels que soient l’énergie et les investissements déployés par les équipes de direction, les professeurs et les collectivités, les petites structures posent des problèmes d’organisation (équipe de direction incomplète, équipe enseignante partagée entre plusieurs établissements…) mais surtout ne sont pas les plus performantes pour leurs élèves : ambition des élèves limitée à l’offre locale, poursuite d’études moins bonne…

Garant de l’équité scolaire sur le territoire, l’Etat doit prendre ses responsabilités sur la carte des collèges et ne plus s’en remettre à la seule sagesse des collectivités.

Avec l’aide des outils statistiques performants pour l’analyse des parcours et des résultats des élèves dont dispose l’Education Nationale, les Recteurs, avec le concours des préfets, devraient engager avec les départements un diagnostic complet pour ouvrir ce débat sur le réseau des collèges avec les élus et la communauté éducative. La mise au jour de données objectives devra permettre une prise de conscience dont il faut espérer des suites.

La mixité sociale au collège est une question de volonté politique. C’est un point fort de l’action du ministère (et de la ministre) ces dernières années qui ont vu 17 départements s’engager. Mais il faut aller plus loin.

De même que l’Etat impose aux collectivités la construction de logements sociaux[7], des dispositions législatives du même ordre devraient permettre au préfet, en s’appuyant sur les Recteurs, d’imposer aux collectivités de reconfigurer la carte des collèges pour des raisons de mixité scolaire. L’enseignement privé sous contrat doit rentrer dans ce processus.

Mettre les écoles et les collèges en réseaux

L’association écoles-collège, cette alliance territoriale, se noue aujourd’hui avec les conseils écoles-collège mais de façon trop limitée par manque de temps et parce qu’elle repose trop sur les bonnes volontés. Les réalisations communes sont faibles non par manque d’ambitions mais par défaut de moyens, au sens de possibilités d’agir ensemble.

Le regroupement des écoles est une réponse à l’isolement. Il permet, en concentrant les forces, d’agir plus efficacement pour la réussite de tous. Il en est de même en associant plus structurellement écoles et collège pour ancrer dans la réalité du parcours des élèves le cycle de l’école fondamentale (Cf. Point 3). Cette alliance scelle sur un territoire une nouvelle solidarité scolaire symbolisée par la convergence de moyens de plusieurs collectivités vers des entités scolaires désormais associées. Elle donne aux élèves un sentiment d’appropriation de leur parcours scolaire, dont ils perçoivent mieux la continuité.

Autant on pourra considérer en première analyse qu’il y aurait trop de collèges ou d’écoles dans un département, autant, en les mettant en réseaux, l’appréciation peut être différente.

La mise en réseaux ne peut pas être imposée, y compris par la loi, parce qu’elle heurterait inutilement le principe de libre administration et de plus ne répond pas à toutes les situations.

Il serait trop facile de ne s’en remettre qu’à la seule prise de conscience ou la bonne volonté des uns ou des autres. Il faut donc la faciliter.

L’école fondamentale devrait donc pouvoir s’appuyer sur un cadre juridique souple, prévoyant les modalités techniques de coopération (convention d’association, représentation des partenaires, compétences financières…) mais offrant également la possibilité d’expérimenter sur le plan pédagogique (enseignements communs à des élèves du collège et des écoles, adaptation de l’organisation et du contenu des formations dispensées à l’école et au collège, interventions communes ou croisées des professeurs dans l’ensemble des classes du regroupement scolaire… ). Un projet dans ce sens avait été élaboré dès 2012 pour servir de cadre à une expérimentation sur le fondement de l’article 37-1 de la Constitution. Il pourrait être complété par le rôle que pourraient jouer les EPCI. Il devrait aussi intégrer une expérimentation sur d’autres organisations de l’école primaire (Cf. Point 4).

La restructuration des réseaux territoriaux de l’École pourrait ainsi passer par :

-                 Le transfert par la loi aux EPCI de la compétence « enseignement scolaire », dans un calendrier à fixer, pour favoriser le regroupement des écoles. Dans l’attente, la DGF pourrait en tenir compte ;

-                 Un diagnostic partagé entre les collectivités et la communauté éducative sur les performances des petits collèges pour adapter la carte ;

-                 Une mixité scolaire imposée, si nécessaire, aux collectivités par un dispositif de type SRU ;

-                 La mise en réseaux des écoles et des collèges qui doit procéder d’une volonté commune des deux collectivités. Un cadre juridique souple peut servir de cadre à une expérimentation. Là encore, les mécanismes de la DGF pourraient y inciter.

Restructurer l’administration centrale
 
Recentrer les directions d’enseignement sur les parcours des élèves et des étudiants.

Les réformes de l’administration centrale depuis 30 ans ont consisté à découper et redécouper les champs scolaire et universitaire en fonction des portefeuilles ministériels, à regrouper au sein de la DGESCO les directions auparavant spécifiques à chaque niveau d’enseignement et à faire coordonner par un Secrétariat Général les fonctions dites supports.

Ces réorganisations n’ont pas changé la répartition des responsabilités avec les services territoriaux.

Si l’émergence d’un Secrétariat Général a été positive, sa place réelle dans les processus de décision, et donc son utilité dépendent, beaucoup plus que pour les directions, de la personnalité et du parcours de son titulaire. Il n’y aurait que des avantages à ce que le Secrétaire Général ait occupé des responsabilités territoriales.

Le découpage des champs scolaire et supérieur entre la DGESCO, la DGSIP et la DGRI ne correspond plus à la structuration des parcours des élèves dans la perspective de les amener de l’âge de 3 ans au niveau licence. Un redécoupage de la centrale dans cet esprit ne suffirait pas à lui seul à changer les choses mais redonnerait de la cohérence et de la visibilité politique.

La nouvelle structuration devrait se fonder sur le séquencement du parcours des élèves. Elle consisterait à créer[8] :

-                 Une Direction Générale de l’Enseignement Fondamental (DGEF) qui couvrirait le cycle écoles-collèges et permettrait de (re)donner une vraie place au 1er degré ;

-                 Une Direction Générale des Enseignements en Lycées et au niveau Licence (DGELL) pour le cycle bac-3/bac+3 ;

-                 Une Direction Générale de la Recherche et des Études en Master et en Doctorat (DGREMD).

A la question : faut-il un ministre de plein exercice pour le supérieur et un autre pour le scolaire ? La réponse est non. L’autonomie nouvelle des universités, qu’il ne faut cesser de conforter, suppose certes une référence ministérielle (essentiellement pour les questions de régulation juridique et budgétaire) mais pas un ministre autonome. Un ministère unifié garantit la continuité, sans exclure la possibilité d’un Secrétariat d’État en charge de l’enseignement supérieur.

Tout découpage a ses inconvénients et crée forcement des effets de bord. C’était le cas hier et ce serait le cas si cette restructuration voyait le jour. Mais recentrer l’organisation des cursus sur l’enseignement fondamental, en réinvestissant institutionnellement le 1er degré, est essentiel sans bien sûr nier l’importance de l’articulation avec le cycle Lycée/Licence. D’aucuns diront que l’on « primarise » le collège sans prendre suffisamment en compte le fait que l’horizon éducatif s’est déplacé en un siècle des classes de fin d’étude à la licence. De même, considérer que la poursuite d’études après le bac pour le maximum d’élèves, étudiants dans toutes les séries et en particulier en lycée professionnel, est désormais un impératif que doit porter et valoriser une structure dédiée. Là encore, cette proposition s’appuie sur la volonté affirmée de longue date de faire (enfin) des lycées une propédeutique à l’enseignement supérieur. Elle est confortée par la nouvelle donne pour l’accès au Master, désormais après la licence qui associe Master et doctorat dans un nouvel ensemble complètement intégré par et dans la recherche.

L’administration centrale qui a montré sa grande plasticité saura redistribuer ses administrateurs actuels entre les nouvelles structures.

Il n’y aurait que des avantages à ce que les parcours de carrière favorisent une plus grande mixité entre les secteurs scolaire et supérieur, de même qu’entre administration centrale et services académiques et des universités (Cf. Points 6 et 7). Pour cela, il faut réaliser un alignement des carrières entre IA, SGA[9], sous-directeurs et chefs de service afin que notamment les postes en centrale ne puissent être occupés qu’après une prise de responsabilité sur le terrain.

Le positionnement des Inspections Générales doit aussi changer. L’Inspection Générale de référence, selon les critères interministériels « d’évaluateur du système », est l’IGAENR. Elle devrait donc recruter à la sortie de l’ENA[10]. L’IGEN, par l’expertise qu’elle représente au plan pédagogique, doit être davantage en appui des trois directions en charge de l’organisation des enseignements. L’intégration du groupe EVS de l’IGEN à l’IGAENR est une évidence. Les deux IG ont des missions de conseil, d'expertise, d'évaluation et de contrôle. Le temps est sans doute venu de les réunir en une seule. Outre la volonté politique, encore faut-il trouver la personnalité capable de la réaliser. Quelques occasions ont déjà été ratées. Une distinction non pérenne devrait alors être opérée parmi les Inspecteurs Généraux, entre ceux qui contribuent et appuient l’action des directions (expertise et évaluation), et ceux qui, à l’initiative du ministre ou des directions, participent à l’évaluation des dispositifs (évaluation et contrôle) ; comme le Conseil d’État entre section administrative qui conseille le gouvernement et section contentieuse, toute révérence gardée.

Les programmes de la LOLF devraient être redécoupés et calés sur cette nouvelle organisation. L’actuel programme 140 (1er degré) serait fusionné avec la partie collège du 141 (2nd). Les 17 RRA disposeraient ainsi d’un seul BOP pour les écoles et collèges publics, changement radical qui devra conduire à élaborer un nouveau modèle de répartition pour les réseaux écoles/collège. Les modèles de répartition des dotations entre 1er degré et collèges devraient ainsi progressivement converger, sur une base d’H/E et d’un TRM commun.

Le programme 141, sans les collèges, composé des moyens lycées, BTS, CPGE devrait intégrer une partie du financement de niveau licence : les IUT et les professeurs du second degré exerçant en licence qui pourraient être plus nombreux, notamment les agrégés. Ce nouveau programme permettrait une plus grande fluidité des moyens si l’on veut bien considérer que dans ce cycle la priorité est avant tout la réussite en licence. Le programme 139 (Privé) serait supprimé en tant que programme mais ces moyens resteraient identifiés dans un BOP spécifique intégré au nouveau programme « enseignement fondamental ». Les moyens des programmes 230 et 214, qui disparaîtraient en tant que tels, devraient être répartis entre les deux programmes d’enseignement concernés. Au total, les académies ne disposeraient plus que de 3 BOP : BOP enseignement fondamental public, BOP enseignement fondamental privé, BOP Lycée-Licence.

 Changer les modes de travail et d’intervention de l’administration centrale

 Aujourd’hui, les services académiques font face à un véritable harcèlement textuel[11] et la situation n’a cessé d’empirer au fil des années. De nombreux correspondants de la centrale relaient en académie les instructions des bureaux. Il conviendrait de programmer l’action ministérielle.

En début de mandature, un programme de travail et un calendrier de mise en œuvre pourraient à cette fin être établis. Ceci donnerait de la visibilité à l’action politique et permettrait de mobiliser de façon organisée toutes les compétences autour de sujets déterminés comme essentiels. Le séquencement des opérations prévues devra se centrer sur leur faisabilité, notamment en termes d’appropriation et de réalisation concrète.

Les questions traitées ressortiraient nécessairement du programme politique des ministres mais le programme de travail devrait aussi intégrer des sujets à l’initiative des Recteurs. Il est en effet des questions qu’il faut régler et qui ne rentrent pas dans le champ du politique parce non visibles, sauf par les professionnels, et non vendables dans un bilan médiatique ministériel.

L’intervention des deux directions chargées des deux premiers cycles d’enseignement se concentrera sur la circulaire de rentrée qui devra paraître en décembre[12] de l’année précédant la rentrée, en même temps que l’allocation des moyens. Il faut proscrire la notification de circulaires trop sectorielles qui segmentent la politique éducative et favorisent de fait l’organisation des services académiques en décalque des structures de l’administration centrale.

L’unité d’action et la cohérence d’ensemble de l’action éducative territoriale doit prévaloir dans les instructions ministérielles, sans qu’il soit nécessaire sans cesse de la reconstituer à partir du puzzle d’instructions envoyé par la centrale. Ce que l’administration centrale perdrait en instructions écrites bouclées, elle devrait le gagner en travaux partagés avec les services académiques : échanges, rencontres, formation, séminaires, visites…

De longue date, « l’expertise » des syndicats a été privilégiée. Historiquement largement pratiquée par les gouvernements de droite comme de gauche, les cabinets ministériels, pas toujours avec l’appui et l’expertise des directions centrales, négocient les réformes avec les syndicats. Au prétexte que « c’est politique », cette pratique place les syndicats en situation de force, bien au-delà de leur vocation principale à défendre les intérêts moraux et matériels de leurs mandants.

Se noue ainsi une sorte d’alliance objective entre des administrations centrales qui sont tentées de tout contrôler et des syndicats qui craignent les marges d’appréciation qui pourraient être laissées localement, y compris les OS les plus « autogestionnaires ».

Et que dire de ces moments pathétiques où en académie un syndicat vous apprend, toujours de façon respectueuse et presque gênée, que tel sujet va évoluer ou que se prépare un nouveau texte dont l’ont informé ses instances nationales.

Les échanges avec les Recteurs ne peuvent plus continuer comme actuellement.

Il faut définitivement acter le principe de la co-élaboration avec les services académiques des instructions. Il n’est que trop temps de mettre fin à ce système où les Recteurs reçoivent des instructions totalement finalisées, à propos desquelles ils se disent que l’on aurait pu faire nettement mieux collectivement. Il ne s’agit pas pour les directions de rentrer en « négociation » avec les Recteurs. Des modalités de travail peuvent être trouvées pour qu’ils soient consultés par panel en amont sur des textes élaborés en centrale ou à l’inverse qu’un besoin de prescrire sur un sujet amène la conférence des Recteurs à proposer un texte aux directions. En tout état de cause, il ne faut plus de textes que les Recteurs découvrent dans leur courrier sur des sujets dont ils ne savaient pas qu’ils posaient problèmes ou qui sont évoqués en quelques minutes lors des réunions de Recteurs, alors que tout est déjà arrêté.

Autour de la table de la réunion des recteurs est réuni l’état-major de l’Éducation Nationale. Il n’y a pas mieux. Toutes ces intelligences, cette expérience, ce savoir-faire… sont mobilisés pour entendre des directeurs « raconter » des circulaires. Les ministres n’y viennent pas régulièrement, sauf bien sûr au début de leur mandat, pour des discours et des interventions souvent trop formelles et toujours très flatteuses. Certains confondent Recteurs et journalistes, réunion de travail avec le haut encadrement et conférence de presse.

Très rares, et de plus en plus si l’on se situe sur les 30 dernières années, sont les moments de débats politiques de fond où un ministre livre ses intentions et surtout prend le temps d’écouter et d’échanger. Nos ministres sont en effet pressés. Ils ne savent que trop que leur mandat ne durera en moyenne que deux années, avec une rentrée qu’ils n’ont pas préparée, une qu’ils ont réglée et qu’ils verront en poste et une troisième arrêtée par leurs soins mais qu’ils ne verront pas.

Rares sont les ministres qui se sentent en confiance les premières fois avec leurs Recteurs, ne comprenant pas que le fait de ne pas les avoir nommés n’enlève rien à leur loyauté. Ou plutôt les meilleurs ministres se sont vu immédiatement à leur capacité à considérer que leur autorité n’était pas contestée et contestable, y compris après une alternance, car ils avaient affaire avant toute chose à des professionnels.


Réorganiser les services académiques
 
L’occasion ratée de 2016

 L’occasion a été ratée en 2016 de réorganiser les services académiques pour les insérer dans le mouvement qui a conduit à l’émergence des nouvelles Régions politiques et à l’alignement sur ce découpage des autres services de l’Etat autour des Préfets de Région.

Rien ne justifiait en effet le maintien de 30 rectorats face à 17 régions. Le ministère l’a compris, mais la première hypothèse de travail était vouée à l’échec parce qu’elle ne traitait pas les situations de façon homogène.

Dans les Régions à deux rectorats, soit le plus grand absorbait l’autre (Amiens fusionnait avec Lille, Nice avec Aix-Marseille), soit la fusion se faisait au profit du plus petit des deux (Caen absorbait Rouen et Besançon Dijon), soit les deux demeuraient (Montpellier et Toulouse). Dans les quatre Régions ayant initialement trois rectorats (Ile-de-France, Nouvelle Aquitaine, Grand Est et Auvergne Rhône-Alpes), seule l’académie de Limoges était fusionnée avec celle de Poitiers. L’absorption de Clermont-Ferrand par Grenoble ou Lyon aurait-elle à ce point changé l’équilibre entre elles ? La Région Ile-de-France et la préfecture de Région étant installées institutionnellement depuis plus de 40 ans, pourquoi ne pas proposer une organisation plus intégrée des trois rectorats, au moins sur certains domaines, et pas nécessairement au profit de l’académie de Paris ?

Les explications données à ces traitements à géométrie variable étaient très largement fondées sur des considérations très locales (Caen a un passé universitaire plus conséquent que Rouen alors que la dynamique est aujourd’hui du côté de Rouen !) voire circonstancielles (Poitiers a été plus longtemps rectorat que Limoges ou peut-être était-ce parce que, sans le dire, la ville de Limoges avait basculé à Droite !). Cette proposition n’a pas tenu la route et a été abandonnée par le Premier ministre. Sagement, il a imposé une organisation en Régions Académiques qui ne déplace que très peu les lignes mais a le mérite d’être homogène.

Pourquoi cette opportunité a-t-elle été ratée ? Certains ont avancé l’idée que la taille de l’Éducation Nationale et sa « complexité » ne le permettaient pas. Il est vrai qu’un Préfet de Région n’a la responsabilité que d’une douzaine d’entités allant de l’égalité entre les femmes et les hommes aux questions de travail et d’emploi en passant par les questions de finances publiques, de santé, de culture, d’environnement et d’agriculture ! Même si les fonctionnaires de l’Éducation Nationale représentent plus de 50% des effectifs totaux de la fonction publique d’Etat, ils constituent un ensemble cohérent alors que l’autre moitié se trouve répartie autour du Préfet dans plus d’une dizaine de domaines. Bref, pourquoi ce qu’il est possible de faire autour d’un Préfet de Région serait irréalisable autour d’un Recteur de Région Académique (RRA).

Pour cela, il aurait fallu opérer le même type de basculement de compétences que celui réalisé entre les Préfets des nouvelles Régions et leurs Préfets de départements. Alors que la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) de 2010 avait privé les Préfets de départements des 22 Régions d’une grande partie de leurs compétences, ces derniers en ont retrouvé de nouvelles avec les 7 toutes nouvelles préfectures de Région[13].

S’agissant de l’Éducation Nationale, la réorganisation autour de 9 Rectorats de Régions Académiques[14] ne pouvait pas résulter de la fusion des 2 ou 3 rectorats dans leurs périmètres et compétences actuelles. Il fallait opérer un basculement des compétences vers les départements et les Inspecteurs d’Académie. Ce à quoi s’opposait une partie de la conférence des Recteurs qui avait été mise au centre des débats par le cabinet. Des Recteurs ont cru bon de parler de « départementalisation de l’Éducation Nationale », d’autres se sont inquiétés du manque de « fiabilité des IA » ; certains ont craint que les Recteurs des 9 nouvelles Régions Académiques s’éloignent par trop des réalités du terrain.

 Structurer l’administration territoriale autour de 17 Recteurs de Région Académique (RRA)

L’adéquation de l’organisation territoriale de l’Education Nationale avec le nouveau découpage régional et préfectoral est en soi une raison suffisante. Si cet émiettement perdurait, il conforterait ceux qui continuent à penser que les Recteurs pourraient devenir des chefs de services régionaux. Des tentatives ont déjà eu lieu. Sans évolution, de l’eau serait apportée à ce moulin.

Il y a également des intérêts propres à l’Education Nationale dans ces regroupements.

La gestion des cartes de formation à ce niveau favoriserait un rééquilibrage entre les territoires. Les parcours des élèves en seront grandement facilités car les possibilités, notamment de poursuite d’études après les bacs, seront plus larges qu’elles ne l’étaient dans les plus petites académies.

La gestion des moyens délégués à ces entités[15] leur donnera des marges plus importantes du fait du changement d’échelle. S’ils sont en hausse, la possibilité d’appuyer certaines actions particulières ou de privilégier un territoire est démultipliée. S’ils sont en baisse, les efforts à consentir pourront être répartis de façon plus équilibrée et préserver certaines situations. Plutôt que de laisser à l’administration centrale toute la charge des rééquilibrages entre 30 académies, ceux-ci s’exerceront tout aussi facilement entre et au sein de 17 RRA. Ils pourront être mieux expliqués et ce faisant acceptés. Ces perspectives se fondent sur la conviction que ces ensembles plus grands seront des espaces de solidarité et d’aménagement équilibré, qui ne videront pas leurs périphéries de leur substance. Si les élus des métropoles ne cessent de l’affirmer, la crainte est très forte néanmoins, car dans ce pays on pense que plus on est petit plus il est difficile de vous atteindre[16]. L’Etat devra être de ce point de vue exemplaire.

Les RRA pourraient également constituer un nouvel échelon de gestion de RH (Cf. Point 10) : vivier des remplaçants, gestion collective, concours du 1er degré, recrutement national à affectation régionale dans le second degré, mouvement des 1er et 2nd degrés...

Si l’on souhaite demain réaliser cette adéquation de l’organisation territoriale de l’Education Nationale avec les nouvelles Régions, il convient, dans la continuité du changement du mode de pilotage et de régulation de l’administration centrale, de revisiter la répartition des rôles entre rectorat et IA et de revoir leur mode de relation avec les entités d’enseignement.

Les principes suivants pourraient prévaloir.

Un travail approfondi devra conduire à ne conserver au niveau du Rectorat de Région Académique (RRA) que les questions stratégiques. Il faut redire que les nouveaux Rectorats de Régions ne peuvent pas être la concaténation des compétences des rectorats regroupés. Il faudrait donc opérer un transfert vers les IA des décisions opérationnelles de gestion et de pilotage des entités d’enseignement. Les compétences régionales seraient à minima celles des actuelles Régions Académiques. Une plus grande intégration des services compétents sera opérée sans qu’ils soient tous regroupés au Rectorat de Région, mais pour partie constitués en pôles de compétences[17].

Des mutualisations régionales pourraient également s’étendre par exemple au modèle de répartition des moyens vers les IA, à certains domaines de gestion RH (recrutement, mouvements, viviers…), aux statistiques et études, aux moyens informatiques… Il faudra réfléchir au rapprochement des services qui contribuent à l’action sanitaire et sociale pour mieux travailler avec les ARS qui se sont regroupées tout en conservant la proximité nécessaire. Ceci va sans doute impliquer un rôle encore accru des Inspections d’Académie dans ce domaine.

Un Secrétariat Général sur le mode du SGAR préfectoral devrait être créé. Bras séculier de la cohérence stratégique des politiques éducatives régionales, cette instance devrait être pilotée par un Vice-Recteur[18]. Sous sa conduite, devront être élaborés avec les services un plan d’actions stratégiques et des modalités de travail à même de structurer le travail de proximité des IA.

A titre temporaire, l’IA du chef-lieu des rectorats supprimés pourrait être le représentant personnel du Recteur de Région pour continuer à maintenir en particulier un lien avec les élus.
 
Des Inspecteurs d’Académies aux responsabilités territoriales fortes

Le rôle et les compétences des Inspections d’Académie devront être élargis. Le département, quelle que soit sa taille, devrait devenir l’instance des décisions de gestion, de dialogue et de pilotage (moyens, pédagogie, contrat) pour l’école fondamentale et les lycées. Leurs compétences en matière de RH de proximité (Cf. Point 10) devront être renforcées. La structuration en bassin, regroupant des circonscriptions du 1er degré, permettra de démultiplier l’action à un niveau facilitant l’implication des cadres pédagogiques. Dans les grands départements, les circonscriptions du 1er degré pourraient avoir davantage de responsabilités sur la carte ou encore la formation des enseignants.

Il faudra en tirer les conséquences pour le recrutement, le parcours et la formation des IA ; leurs services devront s’accroitre en nombre et en compétences. Le positionnement des IPR devra changer. S’ils doivent rester rattachés hiérarchiquement au RRA, ils devraient davantage pouvoir être mobilisés fonctionnellement par les IA.

Cette nouvelle organisation territoriale soulève de nombreuses questions.

Faut-il l’imposer dans toutes les Régions ou bien procéder par expérimentation.

Après une phase de préfiguration, une expérimentation pourrait démarrer en janvier 2019 dans trois Régions. L’Ile-de-France, dont la structuration en 3 rectorats est la plus récente, pourrait s’appuyer sur une Région et une préfecture mise en place depuis 45 ans. Personne ne peut soutenir que ce que coordonne le Préfet de Région, avec huit Préfets de départements aux larges responsabilités dans une douzaine de domaines, un Recteur de Région Académique ne pourrait pas le réaliser avec huit Inspecteurs d’Académie dans un seul domaine. La responsabilité accrue des départements permettra un rééquilibrage vis-à-vis de Paris. La Région Nouvelle Aquitaine semble aussi propice parce que sa direction politique en a la volonté et le savoir-faire. Une autre Région avec deux rectorats pourrait également être sollicitée, Normandie ou Bourgogne Franche-Comté, à la condition évidemment d’installer le rectorat de Région dans la capitale régionale.

Toute organisation nouvelle pose la question de la répartition des personnels et donc de leur mobilité. Cette question est essentielle et doit être traitée dans les meilleures conditions possibles (aide à la mobilité, formation, indemnités…), selon un plan pluriannuel. Mais elle ne peut en aucun cas être une raison pour ne rien changer. Dans la nouvelle organisation proposée, les personnels des anciens rectorats auraient trois possibilités, soit venir renforcer les IA qui auront beaucoup plus de compétences à exercer, soit demeurer sur place au sein des pôles de compétences thématiques, soit rejoindre les structures du rectorat de Région.

Cette nouvelle organisation fera également évoluer le mode de recrutement et de formation de l’encadrement supérieur. La création d’un Secrétariat Général ouvrira des postes nouveaux de Vice-Recteurs et de chargés de missions sectoriels, comme autant d’occasions d’enrichir les parcours des cadres supérieurs. Les IA ne pourront plus provenir quasi exclusivement de la filière IPR. Une totale fluidité des parcours devra être mise en place entre les fonctions de sous-directeurs (SD), chefs de service (CS), IA et SGA, parce que les carrières seraient harmonisées.

Il conviendra également de faire jouer à plein les nouvelles règles de recrutement des Recteurs fondées davantage sur le parcours, en retirant la limitation actuelle à 20%. Sans en faire un corps comme la Préfectorale, il n’y aurait de ce point de vue que des avantages à tirer de son mode de gestion des compétences.

Des parcours professionnels devront être privilégiés, voire fléchés : pour occuper un poste en centrale il faudrait avoir occupé au moins un poste de cadre territorial (IA, SGA…). Les cadres (IA, SGA, SD, CS) qui auront alterné entre 2 ou 3 de ces fonctions pourront plus facilement devenir Vice-Recteur. Pour être RRA, mieux vaudra être passé par les fonctions de Vice-Recteur.

Pour conforter les viviers et favoriser la mobilité fonctionnelle, un cadre d‘emploi rassemblant les corps d’IPR, d’IEN et de personnels de direction devrait être constitué en amont.
 
Des Contrats de Réussite Éducative des Élèves (CRÉÉ) entre les IA et des réseaux écoles-collège
 
Le mode de pilotage des entités d’enseignement, désormais de la compétence des IA, devra évoluer. Pourraient ainsi être mis en œuvre des contrats quadriennaux d’objectifs et de moyens entre les autorités départementales et des réseaux scolaires. Les collectivités territoriales devraient être fortement incitées à y participer pour jeter les bases d’un projet éducatif de territoire, associant pleinement communes et département. Il faut œuvrer à la création d’alliances territoriales autour de l’École (Cf. Point 5).

Cette proposition pourrait dans un premier temps être expérimentée.

Les contrats d’objectifs actuels avec les établissements du second degré ont été une étape mais il faut désormais appuyer les politiques publiques d’éducation sur des réseaux : collège et écoles du secteur.

Dans l’enseignement fondamental, ces contrats fixeraient des objectifs de réussite des élèves, à partir d’un diagnostic partagé entre la direction du collège, les directeurs des écoles du secteur, les IEN de circonscription, les corps d’inspection et les services académiques et départementaux.

Au-delà du financement basique des grilles horaires, le contrat de réussite éducative des élèves (CRÉÉ) décrirait les objectifs, les démarches ainsi que les moyens négociés pour y parvenir : postes, heures, moyens de formation, actions vie scolaire, santé, culture… modulation de l’organisation scolaire et des services ou des profils des personnels, dotations complémentaires des collectivités si elles participent au contrat. L’évaluation des résultats des actions sera une obligation qui conditionnera les dotations. Ces contrats s’étaleraient sur quatre années, durée de la scolarité au collège. Ils pourraient être révisés au bout de deux ans.

Ce nouveau mode de régulation vis-à-vis des écoles et collèges dépasse la notion d’autonomie, qui est porteuse de trop d’ambiguïtés. Il ne peut pas y avoir d’autonomie de décisions avec des fonds qui sont alloués pour des objectifs non négociés et avec une ressource humaine dont on ne maitrise pas l’emploi. S’agissant de fonds publics, la responsabilité accrue des entités d’enseignement ne peut procéder que d’une démarche contractuelle pour atteindre, de concert (réseaux/IA), des résultats évalués de façon partenariale.

Cette proposition n’est pas destinée à créer une concurrence entre structures, pas même une émulation, puisque les règles d’affectation des élèves doivent continuer à procéder de dispositifs règlementés, fondés sur la mixité scolaire (Cf. Point 5). Mais toutes les entités scolaires doivent faire réussir tous les élèves.



[1] http://bercy.blog.lemonde.fr/2011/05/27/depenses-publiques-moins-detablissements-scolaires-comme-en-allemagne-representerait-10-milliards-deconomies/
[2] Près de 50% ont 4 classes et moins. 20% ont 1 à 2 classes.
[3] Les classes à triple niveaux se multiplient. Dans certains départements, la structure tend asymptotiquement vers une classe unique par commune ayant encore une école pour pouvoir la conserver.
[4] Dit « concentrés ».
[5] Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est une structure administrative regroupant plusieurs communes afin d'exercer certaines compétences en commun. Au 1er janvier 2017, on recense 1 266 (EPCI) contre plus de 35 000 communes.
[6] En sus des compétences déjà transférées par la loi NOTRe du 7 Août 2015.
[7] La loi de solidarité et renouvellement urbain (SRU).
[8] Pour illustrer le propos.
[9] Peut-être aussi directeurs des services des universités
[10] Même si c’est très critiquable. Mais comme toutes les autres « grandes » le font !
[11] Expression de Luc Ferry quand il était ministre de l’Education Nationale
[12] Il fut un temps où les circulaires de rentrée paraissaient en même temps que la délégation des moyens aux académies en décembre. Depuis plusieurs années, elle est publiée au mieux en mars/avril quand ce n’est pas en mai.
[13] Ile de France, PACA, Hauts de France, Normandie, Grand-Est, Bourgogne Franche-Comté, Nouvelle Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes.
[14] Les 4 départements d’Outre-Mer étant des cas spécifiques.
[15] Qui pèseront au moins 8% des effectifs totaux.
[16] Un syndicaliste m’a soutenu que si, en Creuse, il n’y avait que des classes uniques dans le 1er degré, il serait quasiment impossible d’y supprimer des moyens.
[17] Comme l’ont fait les autres administrations, des pôles de compétences thématiques, travaillant pour le nouvel échelon régional, pourraient être répartis entre les anciennes académies.
[18] Sur le modèle de l’Ile-de-France, certains recteurs seront également secondés par un Vice-Chancelier.

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